Terrorismo urbano e crime organizado: limites jurídico-penais da aplicação da Lei Antiterrorismo ao domínio territorial de facções criminosas

1. INTRODUÇÃO

A expansão de organizações criminosas capazes de impor regras de circulação, fechar estabelecimentos, dificultar a atuação policial e controlar atividades econômicas reacendeu uma questão sensível: em que medida a violência das facções pode ser juridicamente aproximada do terrorismo?

A questão não é apenas terminológica. No Direito Penal, a classificação como terrorismo produz consequências jurídicas e exige o preenchimento de todos os elementos definidos em lei. O medo coletivo, embora grave, não basta para caracterizar o delito.

A Lei nº 13.260/2016 foi editada em contexto marcado pela preparação do Brasil para grandes eventos internacionais e pelo aperfeiçoamento do tratamento jurídico do terrorismo e de seu financiamento. O legislador adotou definição restrita, combinando razões específicas com a finalidade de provocar terror social ou generalizado, o que dificulta seu emprego diante da violência organizada de finalidade econômica ou territorial.

O problema de pesquisa deste artigo consiste, portanto, em verificar se a Lei nº 13.260/2016, em sua redação vigente, pode ser aplicada às condutas de facções criminosas que exercem domínio territorial mediante violência ou grave ameaça e, em caso negativo, de que forma o ordenamento passou a tratar especificamente esse fenômeno após a edição da Lei nº 15.358/2026.

A pesquisa é jurídico-dogmática, qualitativa, baseada em análise legislativa, bibliográfica e documental das Leis nº 13.260/2016, nº 12.850/2013 e nº 15.358/2026, à luz da legalidade penal e da vedação da analogia in malam partem. Fontes jornalísticas e institucionais servem apenas à contextualização do debate.

2. A LEI Nº 13.260/2016 E OS LIMITES DO TIPO PENAL DE TERRORISMO

O art. 2º da Lei nº 13.260/2016 estabelece que o terrorismo consiste na prática, por um ou mais indivíduos, dos atos previstos no próprio dispositivo, quando realizados por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião e com a finalidade de provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública.

A estrutura típica exige, portanto, mais do que a produção objetiva de medo. Há uma combinação entre razões expressamente delimitadas pelo legislador, a realização de uma das condutas legalmente previstas e uma especial finalidade de agir. Essa distinção é importante porque impede que a expressão “terrorismo” seja utilizada apenas a partir da gravidade social do fato ou do impacto causado sobre a população.

O § 1º do art. 2º descreve atos como o uso ou a ameaça de uso de explosivos e outros meios capazes de causar destruição em massa, a sabotagem ou tomada violenta do controle de estruturas e serviços essenciais e o atentado contra a vida ou a integridade física. Já o § 2º contém cláusula de exclusão destinada a resguardar manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional voltados à defesa de direitos, garantias e liberdades constitucionais, sem prejuízo da responsabilização por outros crimes eventualmente praticados.

É justamente a presença das razões indicadas no caput que dificulta o enquadramento automático de ações praticadas por organizações criminosas movidas predominantemente pela obtenção de lucro, preservação de mercados ilícitos ou manutenção de domínio territorial. Uma facção pode incendiar veículos, impor restrições à circulação e intimidar moradores, produzindo intenso medo coletivo, sem que, por esse motivo apenas, esteja configurado o terrorismo previsto na Lei nº 13.260/2016.

Em termos dogmáticos, convém evitar a redução desse problema à expressão “dolo específico ideológico”. Mais preciso é reconhecer que o tipo penal contém razões ou motivações legalmente determinadas e, simultaneamente, uma finalidade específica de provocar terror social ou generalizado. A ausência de um desses componentes impede a subsunção da conduta ao art. 2º.

3. DOMÍNIO TERRITORIAL E VIOLÊNCIA ORGANIZADA

Parte das organizações criminosas brasileiras passou a exercer controle sobre espaços urbanos, impondo regras de circulação, cobranças, interferência em atividades comerciais, barreiras físicas e emprego ostensivo de armas. Nesses casos, a violência também intimida a população e limita a presença estatal.

Do ponto de vista fático, algumas dessas práticas podem lembrar ações associadas ao terrorismo: ataques coordenados, destruição de bens, paralisação de serviços e disseminação deliberada do medo. A semelhança, entretanto, não elimina a diferença jurídica entre os fenômenos. No sistema penal brasileiro, a classificação depende dos elementos do tipo e não apenas da aparência externa ou da intensidade da violência.

Expressões como “narcoterrorismo”, “insurgência criminal” ou “conflito de baixa intensidade” aparecem em parte da literatura e do debate público para descrever situações de violência organizada. Esses conceitos, porém, não são equivalentes entre si e não devem ser empregados como se houvesse consenso acadêmico. Especialmente a qualificação de uma situação como conflito armado não internacional depende de critérios próprios do Direito Internacional Humanitário e não decorre automaticamente da existência de violência urbana intensa.

A distinção mais útil para o problema deste artigo é outra: enquanto o tipo de terrorismo previsto na Lei nº 13.260/2016 exige as razões expressamente descritas pelo legislador e a finalidade de provocar terror social ou generalizado, o domínio territorial exercido por facções costuma estar relacionado à proteção e expansão de atividades ilícitas, à intimidação de rivais e agentes públicos e à manutenção de controle sobre determinadas áreas. A gravidade dessas condutas é evidente, mas sua repressão deve ocorrer por tipos penais compatíveis com sua estrutura.

4. LEGALIDADE PENAL: INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA, INTERPRETAÇÃO ANALÓGICA E ANALOGIA

A tentativa de resolver judicialmente a distância entre o conceito legal de terrorismo e determinadas práticas de organizações criminosas encontra um limite central no princípio da legalidade. O art. 5º, XXXIX, da Constituição Federal e o art. 1º do Código Penal estabelecem que não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal.

Nesse ponto, é necessário distinguir institutos que muitas vezes são tratados como sinônimos. A interpretação extensiva ocorre quando o intérprete reconhece que o texto legal expressou menos do que o seu sentido normativo comporta, permanecendo dentro do significado possível da norma. A interpretação analógica, por sua vez, decorre de fórmula legal que, depois de enumerar situações específicas, permite alcançar outras semelhantes nos limites traçados pelo próprio legislador. A analogia é diferente: diante de uma lacuna, utiliza-se a disciplina de situação semelhante para regular hipótese não prevista.

No Direito Penal incriminador, a analogia não pode ser utilizada para criar crimes, ampliar elementos típicos ou agravar a situação do acusado. Trata-se da conhecida vedação da analogia in malam partem. Assim, se as razões exigidas pelo art. 2º da Lei nº 13.260/2016 não estiverem presentes, o intérprete não pode substituí-las por motivação econômica ou territorial apenas porque os efeitos sociais da conduta são semelhantes aos de um ato terrorista.

A gravidade do domínio territorial não autoriza afastar a reserva legal. Se determinada realidade exige tratamento penal específico, cabe ao legislador criar ou alterar o tipo, observados os limites constitucionais.

5. A RESPOSTA LEGISLATIVA DA LEI Nº 15.358/2026

O debate legislativo ocorrido em 2025 e 2026 colocou em discussão diferentes caminhos para o enfrentamento das facções criminosas, inclusive propostas que aproximavam essas organizações do regime jurídico do terrorismo. O texto que resultou na Lei nº 15.358, de 24 de março de 2026, seguiu outra direção: instituiu o Marco Legal do Combate ao Crime Organizado e criou figuras penais próprias para condutas associadas ao controle territorial violento.

O art. 2º da nova lei tipifica o domínio social estruturado. Entre as condutas previstas está o emprego de violência ou grave ameaça para intimidar, coagir ou constranger a população ou agentes públicos com o propósito de impor ou exercer controle, domínio ou influência, total ou parcial, sobre áreas geográficas, comunidades ou territórios. A lei também alcança, entre outras situações, a criação de obstáculos à atuação das forças de segurança e a imposição violenta de controle sobre atividades econômicas, comerciais, serviços públicos ou comunitários.

A opção legislativa é particularmente relevante porque o art. 2º da Lei nº 15.358/2026 afirma que o crime pode ser configurado independentemente das razões ou motivações do agente. Essa formulação contrasta com a Lei Antiterrorismo, na qual as razões descritas no caput do art. 2º integram a própria definição legal do terrorismo. A diferença mostra que os dois diplomas foram estruturados para alcançar fenômenos jurídicos distintos, ainda que certas condutas possam apresentar semelhanças no plano fático.

A Lei nº 15.358/2026 também criou o favorecimento ao domínio social estruturado e promoveu alterações em diversos diplomas, entre eles o Código Penal, o Código de Processo Penal, a Lei dos Crimes Hediondos, a Lei de Execução Penal, a Lei de Drogas, o Estatuto do Desarmamento e a Lei de Lavagem de Dinheiro. Os crimes de domínio social estruturado e de favorecimento foram incluídos no regime dos crimes hediondos.

6. REPERCUSSÕES PENAIS E PROCESSUAIS DA NOVA DISCIPLINA

A criação de um tipo penal autônomo não encerra as dificuldades interpretativas. Ao contrário, inaugura novas questões sobre a delimitação de conceitos como organização criminosa ultraviolenta, domínio, influência territorial e controle social. A aplicação prática da lei deverá evitar interpretações excessivamente abertas que transformem qualquer atuação de organização criminosa em domínio social estruturado sem a demonstração dos elementos exigidos pelo tipo.

No campo processual, a Lei nº 15.358/2026 introduziu regras próprias e alterou mecanismos já existentes de investigação, persecução e tratamento patrimonial. Entre seus pontos relevantes está a previsão de julgamento, por Varas Criminais Colegiadas, de homicídios ou tentativas praticados por membros das estruturas indicadas na lei quando conexos aos crimes nela previstos. A lei também estabelece disciplina específica relacionada à prisão preventiva e amplia instrumentos voltados à constrição e ao perdimento patrimonial.

Essas medidas exigem leitura conjunta com as garantias constitucionais do processo penal. A gravidade abstrata do delito não dispensa a análise judicial fundamentada dos pressupostos e requisitos das medidas cautelares, nem autoriza que conceitos novos sejam aplicados sem adequada demonstração fática. O desafio será conciliar a efetividade da persecução penal com a legalidade, o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e a necessária individualização da responsabilidade.

Também será relevante definir, caso a caso, a relação entre os novos crimes e delitos já previstos no ordenamento, como organização criminosa, tráfico de drogas, extorsão, homicídio, lavagem de dinheiro e crimes previstos no Estatuto do Desarmamento. A solução dependerá da análise dos elementos de cada tipo, das regras de concurso de crimes e da existência, ou não, de autonomia entre as condutas concretamente praticadas.

7. CONCLUSÃO

A análise demonstra que o domínio territorial exercido por facções criminosas não pode ser enquadrado automaticamente como terrorismo apenas porque produz medo coletivo ou paralisa a vida cotidiana de uma comunidade. A Lei nº 13.260/2016 contém uma definição penal específica e exige, além da prática dos atos legalmente previstos, razões determinadas e a finalidade de provocar terror social ou generalizado.

Quando uma organização atua movida pela preservação de mercados ilícitos, pela obtenção de vantagem econômica ou pela manutenção de controle territorial, a eventual semelhança entre seus métodos e atos terroristas não autoriza o Judiciário a substituir os elementos exigidos pela lei. Fazer isso significaria ultrapassar os limites da interpretação penal e, conforme o caso, recorrer à analogia in malam partem, incompatível com o princípio da legalidade.

A Lei nº 15.358/2026 representa uma resposta legislativa específica a parte desse problema ao criar os crimes de domínio social estruturado e de favorecimento ao domínio social estruturado. Em vez de depender da ampliação judicial do conceito de terrorismo, o novo diploma descreve diretamente condutas relacionadas ao controle territorial violento e estabelece consequências penais e processuais próprias.

Isso não significa que a nova disciplina esteja livre de dificuldades. Conceitos amplos introduzidos pela lei ainda precisarão ser delimitados pela doutrina e pela jurisprudência, especialmente para evitar aplicações que enfraqueçam a taxatividade penal ou dispensem a demonstração concreta dos elementos típicos. O ponto de equilíbrio permanece o mesmo: o Estado deve responder de forma efetiva à violência organizada sem abandonar as garantias que limitam o próprio poder punitivo.

REFERÊNCIAS

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